Il partenariato pubblico-privato nel nuovo Codice Appalti

Si è conclusa il 22 novembre scorso la tre giorni dell’Assemblea annuale dell’Anci (Associazione Nazionale Comuni Italiani), che quest’anno si è tenuta al Lingotto di Torino. Il congresso ha eletto all’unanimità Gaetano Manfredi, sindaco di Napoli. Nuovo vicepresidente è il sindaco di Torino, Stefano Lo Russo. All’assemblea annuale, dal titolo “Facciamo l’Italia giorno per giorno” è intervenuto anche il presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, che ha sottolineato come il ruolo dei Comuni sia cruciale, così come la loro funzione di rappresentare le attese delle rispettive comunità.

Anche Heidelberg Materials ha contribuito all’evento in qualità di sponsor. L’assemblea annuale è stata, infatti, l’occasione per presentare i.idro DRAIN, il calcestruzzo che contribuisce a gestire l’acqua in maniera sostenibile grazie alla sua capacità drenante, 100 volte superiore al terreno naturale. Il prodotto è particolarmente apprezzato dalla pubblica amministrazione perchè è utile per ridurre il fenomeno delle “isole di calore” urbane, favorisce il drenaggio naturale, migliora la sicurezza, la percorribilità e l’estetica delle pavimentazioni, offrendo soluzioni sostenibili per gli spazi pubblici.

Il partenariato pubblico-privato (PPP) sarà sempre più spesso la formula preferita negli appalti legati all’edilizia perché, come vedremo, garantisce vantaggi sia al partner pubblico che alle aziende private. Si tratta di una modalità alternativa per la realizzazione delle infrastrutture pubbliche da parte della Pubblica Amministrazione e prevede una collaborazione tra enti statali, locali e soggetti privati nella realizzazione, gestione o manutenzione di opere o servizi di interesse collettivo.

Il PPP era già stato disciplinato dal vecchio Codice degli Appalti (D.lgs. 56/2016), ma la nuova normativa (D.lgs. 36/2023) gli dedica addirittura l’intero Libro IV (“Del partenariato pubblico-privato e delle concessioni”, artt. 174-208) e fornisce una nuova definizione di PPP.

Per distinguerlo dalla concessione nel 2016 il PPP era definito un “contratto a titolo oneroso”, ora, invece, (art. 174 del D.lgs. 36/2023) è una “operazione economica” caratterizzata da quattro requisiti:

1. si deve instaurare un contratto di lunga durata tra un ente concedente e uno o più operatori economici privati per raggiungere un risultato di interesse pubblico;
2. lo stanziamento per la realizzazione dell’opera o del servizio deve essere fornito prevalentemente dal privato;
3. l’azienda privata ha il compito di realizzare e gestire il progetto, mentre agli enti pubblici quello di indicare gli obiettivi e di verificarne l’attuazione;
4. il rischio operativo deve ricadere sul soggetto privato.

Questa definizione riprende quella del Libro Verde del 2004 della Commissione europea che ne sottolineava, appunto, i vantaggi con queste parole: “In presenza delle restrizioni di bilancio cui gli Stati membri devono fare fronte, esso (il PPP, ndr) risponde alla necessità di assicurare il contributo di finanziamenti privati al settore pubblico. Inoltre, il fenomeno è spiegabile anche con la volontà di beneficiare maggiormente del “know-how” e dei metodi di funzionamento del settore privato nel quadro della vita pubblica”.

La funzione dello Stato è, insomma, quella di controllore a fronte di un privato che si assume il ruolo di attore diretto nella realizzazione di un’opera o di un servizio: una complementarità virtuosa che è destinata ad aumentare il proprio spazio a discapito delle procedure di indizione ordinarie (aperta e ristretta) e alla negoziazione e al dialogo competitivo.

Sempre nell’articolo 174 del Codice Appalti il legislatore prevede due tipologie di PPP:

• il partenariato pubblico-privato di tipo contrattuale;
• il partenariato pubblico-privato di tipo istituzionale.

Anche in questo caso la differenza rispecchia quanto previsto nel Libro verde dell’UE. Il partenariato pubblico-privato di tipo contrattuale comprende le figure della concessione, della locazione finanziaria e del contratto di disponibilità ed è stipulato tra un ente pubblico e una o più imprese private a cui possono essere affidati differenti compiti: progettazione, finanziamento, realizzazione, rinnovamento o sfruttamento di un lavoro o di un servizio.

Il vantaggio per il soggetto privato è quello di ammortizzare i costi e ricavare un profitto dalle tariffe riscosse direttamente dagli utenti che usufruiranno del bene o del servizio realizzato. Ne è un classico esempio la realizzazione e la gestione di un’autostrada che prevede il pagamento di un pedaggio da parte dei viaggiatori.

Nel partenariato pubblico-privato di tipo istituzionale il soggetto privato è chiamato a costruire e gestire un’infrastruttura per conto della pubblica amministrazione (come, ad esempio, una scuola o un ospedale). Si tratta, cioè, di un’operazione di “Private Finance Initiative” nella quale i ricavi non derivano dal pagamento di una tariffa pagata dagli utenti ma da “rimborsi” pubblici.

Il fatto che il PPP si stia diffondendo sempre di più nel mondo degli appalti pubblici dimostra che i vantaggi siano maggiori ai rischi legati a tale tipologia di affidamento dei lavori e servizi.

Il beneficio principale per il settore pubblico è quello di accedere a risorse finanziarie private per la realizzazione di opere pubbliche senza gravare sui conti statali o delle amministrazioni locali. Inoltre, possono avvantaggiarsi della condivisione dei rischi, che proprio per la natura dell’accordo, ricadono prevalentemente sul privato. Infine, la Pubblica Amministrazione può beneficiare contemporaneamente di una maggiore efficienza operativa nella gestione degli appalti e di una qualità superiore dei servizi offerti, propri di una gestione privata.

Con la formula del PPP le imprese accedono a nuove opportunità di investimento in settori tradizionalmente gestiti dal pubblico, come le infrastrutture, l’energia e i trasporti, con ritorni economici a lungo termine che danno stabilità al conto economico grazie a ricavi prevedibili e duraturi.

Non vanno trascurati altri vantaggi immateriali come, per esempio, il miglioramento della brand reputation delle imprese che partecipano a progetti di grande portata: la collaborazione, infatti, si trasforma in un maggior prestigio e visibilità, elementi utili per futuri ed eventuali investimenti e partnership.

Rischi? Sì, anche questi non mancano. Il primo è il “rischio fallimento”: se l’impresa non riesce a rispettare gli impegni o va incontro a una crisi finanziaria, la PA potrebbe dover intervenire per completare il progetto, sostenendo costi aggiuntivi.

Inoltre, il ricorso eccesivo al PPP potrebbe generare una eccessiva dipendenza dello Stato e degli enti locali dai soggetti privati per la fornitura di servizi essenziali con il rischio che il pubblico perda il controllo sulla qualità o l’accessibilità dei servizi stessi.

Ma è sul privato che incombe il rischio maggiore: data l’assunzione, operativa e finanziaria, della responsabilità dei progetti, il pericolo più elevato è quello di non ammortizzare efficacemente i costi o di ottenere ricavi non all’altezza delle aspettative e previsioni.

i.build è la Business Unit Costruzioni di Heidelberg Materials che incarna pienamente i vantaggi del partenariato tra pubblico e privato. Nata dalla volontà di velocizzare i tempi di realizzazione delle pavimentazioni in ambienti industriali e pubblici, la divisione garantisce il completamento di un appalto prendendosi carico di ogni aspetto progettuale ed esecutivo.

L’approccio è privato (con i vantaggi legati all’ottimizzazione dei costi e dei tempi) ma lo scopo è di utilità sociale.

La collaborazione tra Heidelberg Materials e la PA, oltre che con le municipalizzate o le grandi aziende pubbliche, si manifesta lungo tutte le fasi del cantiere a partire dalla progettazione. Una volta definito il piano, i.build si occupa della fattibilità tecnico-economica, della scelta dei materiali più indicati da utilizzare (tra cui cemento e calcestruzzo), fino alla scelta delle finiture superficiali delle pavimentazioni e alla posa in opera.

A seconda dell’esigenza architettonica, la Business Unit Costruzione assicura soluzioni e lavorazioni in linea con l’opera da realizzare. Nascono così le pavimentazioni architettoniche urbane, che uniscono all’aspetto pratico anche quello estetico attraverso l’impiego, ad esempio, della ghiaia lavata, oppure delle pavimentazioni drenanti, adatte per la realizzazione di piste ciclabili o aree gioco pubbliche.

Il tutto con un’impronta sostenibile mirata alla riduzione delle emissioni di CO2 per limitare il riscaldamento globale e massimizzando l’impiego di materiali locali e a km Zero.

Foto di copertina © franco ricci – stock.adobe.com

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